México es precursor de ciertas instituciones en el mundo. De hecho, tiene la primer Constitución de la era moderna (1917) que introdujo en su texto derechos sociales como los consagrados en sus artículos 3, 27 y 123, relativos a la educación, régimen de propiedad colectiva de la tierra y derechos laborales. Sin embargo, en algunos otros temas (no obstante tratarse de mega tendencias), México se ha insertado tardíamente en ciertos procesos (el de la democracia electoral sería un buen ejemplo), pues apenas podemos asignarle un poco más de un par de décadas al tema de la “normalidad” electoral, cuyo nivel, en términos de la legitimidad y respeto a la voluntad ciudadana, quedó demostrado con creces en la reciente jornada del primero de julio de 2018. En ese contexto, el tema de la descentralización de la vida nacional y las instituciones para lograrla también es un proceso al cual México se incorpora tardíamente. De hecho, en estos últimos años presenta graves retrocesos.
Democracia, descentralización y federalismo son conceptos que se complementan el uno con el otro y, en México, tuvo que darse la lucha para lograr la primera y en su consecuencia, hoy por hoy, nos encontramos inmersos en la búsqueda de las mejores instituciones que favorezcan la descentralización de tal manera que las demandas sociales se resuelvan en la medida de lo posible por la sociedad misma, y en ese orden, por el ámbito de gobierno que le sea más cercano. En 1983 entró en vigor la reforma constitucional al artículo 115 promovida el año inmediato anterior por el Presidente Miguel de la Madrid bajo todo un diagnóstico y tesis, que al menos confirmaba la necesidad de descentralizar no solo en un esquema federación - estados, sino con una clara intención de también descentralizar desde las capitales de los estados hacia el ámbito municipal. Varios errores técnicos e insuficiencias de aquella reforma pudieran explicarnos el porqué la autonomía municipal no pudo consolidarse a partir de aquel intento. Destaco la falta de pluralidad y alternancia en los poderes públicos, particularmente en el ámbito municipal, como uno de los factores que hicieron muy difícil tal proceso de consolidación. Además, las condiciones del régimen imperante y del partido oficial de entonces, impidieron que las autoridades locales demandaran (menos aun organizadamente), mayores facultades, atribuciones y recursos ante el centro del poder público, fuere estatal o federal. No obstante algunos esfuerzos de asociaciones de alcaldes que se registraron desde hace varias décadas, (aunque sin dar cuenta de gestión efectiva alguna a favor de la descentralización de la vida nacional); más bien se trataba de formas complementarias de organización política del partido gobernante y hasta entonces hegemónico.
Hacia finales de la década de los 80 se registra en México un dato importante de alternancia política en el ámbito municipal, de tal manera que hacia 1995, una tercera parte del país en términos poblacionales ya era gobernada por ciudadanos surgidos de partidos distintos al PRI, (principalmente PAN y PRD) a nivel municipal. Ello, además de las correspondientes exigencias y luchas a favor de la limpieza en los procesos electorales, pronto fijó en la agenda de los municipios, la demanda por mayores fuentes de financiamiento y facultades gubernamentales. El problema ya no era de tipo electoral sino que una vez reconocidos los triunfos a la oposición, vino la exigencia de mejores condiciones para bien gobernar localmente. En ese contexto nacieron algunas nuevas asociaciones de municipios en México. El asociacionismo “gremial” de los municipios mexicano ha tenido sus altas y bajas. Hoy por hoy, en plena segunda década del milenio, se les percibe poco comparado al activismo que se tuvo entre 1993-2008. La importancia de las asociaciones municipales radica en el hecho de que son un instrumento eficaz para el desarrollo de un orden de gobierno como lo es el municipal, al margen de cuestiones partidistas. Se trata de un catalizador potencial de un federalismo como el mexicano, de base municipal.
En el pasado, las asociaciones municipalistas tuvieron una participación relevante para promover cambios legislativos como la reforma al artículo 115 constitucional de 1999, así como las reformas a la ley de coordinación fiscal realizadas entre 1997 y el año 2000, que en suma le generaron a los municipios haber crecido en sus participaciones y aportaciones federales, de un 5% a casi 11% de la recaudación federal participable (RFP). Producto dé esta gestión, hoy los municipios también gozan de mayores libertades políticas y facultades jurídicas en el manejo de sus recursos económicos.
Temas como el fortalecimiento jurídico político y la autarquía financiera, rebasan generosamente las fronteras partidistas y ello debiera permitir, que el movimiento municipal asociado tuviera como “partido único” al municipio en sí mismo. En esa tesitura se encuentran las mejores asociaciones municipalistas del mundo como son la de Canadá, Estados Unidos de América, España, Alemania, Francia, Argentina, Chile o Brasil. En este punto cabría decir que el movimiento de asociación municipalista llegó tarde a México. Empero, un reto mayor se avizora cuando vemos muy poco avance en el asociacionismo municipal de derecho público.
Por otra parte es importante resaltar la naturaleza jurídica de las asociaciones municipalistas hasta hoy conocidas en México. En principio, se trata de “asociaciones civiles” que aglutinan a los municipios como personas morales en tanto que sujetos de derecho privado. Por ello, el marco jurídico que las regula es la legislación civil del estado donde fue constituida. Luego entonces, se insiste, se trata de asociaciones civiles actuando los municipios miembros como sujetos de derecho privado.
Por otra parte, en México y desde 1983, ya existía la posibilidad de crear asociaciones para la mejor prestación de servicios públicos, en cuyo caso se trataba de asociaciones actuando los municipios como sujetos de derecho público. Si bien la posibilidad ya existía como se afirma, desde 1983, lo cierto es que con la reforma al artículo 115 constitucional de 1999, en su fracción III, se reforzó la figura y se amplió hacia la nueva oportunidad de que los municipios se asocien no solo para la mejor prestación de servicios públicos, sino también para el ejercicio de sus funciones públicas. Ello significa que ésta modalidad de asociaciones municipales de derecho público apenas está por verse en la práctica mexicana. Muy pocos son los casos en que se ha ejercido esta prorrogativa y, además, en dónde estas asociaciones han operado, se han visto limitadas a la prestación de un servicio público y frecuentemente, con una sobre-intervención de los gobiernos estatales.
Basta para ilustrar lo anterior, sólo comparar el texto de la Fracción III del Artículo 115 Constitucional, antes de la reforma de 1999, a la altura del penúltimo y último párrafo de dicha fracción, resultante del cambio a nuestra carta magna que se cita:
TEXTO ANTERIOR. … “Los Municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda”.
TEXTO VIGENTE. ...
“Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En éste caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley”.
La perspectiva entonces es amplia porque como dijimos, a través de esta modalidad robustecida de asociaciones de derecho público, podríamos ver en un futuro: policías, catastros, rellenos sanitarios, sistemas de agua, tesorerías, etc. intermunicipales y sin la intervención del gobierno del Estado necesariamente.
Esta herramienta sin duda es una alternativa para los municipios de todo tipo pero en especial para los pequeños, que no han logrado un desarrollo razonable en algunos o en todos los aspectos de sus gobiernos, en virtud de sus realidades sociales, políticas, demográficas, económicas, etcétera. Adicionalmente, el uso de esta herramienta evitaría que, antes de la intervención de un gobierno estatal en apoyo de un municipio, se puedan dar relaciones solidarias de municipios entre sí.
Como conclusión, pudiéramos señalar que el asociacionismo municipal de derecho privado llegó tarde a México pero se ha desarrollado pronto y bien, con sus altas y sus bajas. Su cometido es el desarrollo institucional del gremio municipal siendo gestor, capacitador e interlocutor de los intereses de los municipios frente a los otros órganos del poder público.
Sin embargo, el asociacionismo municipal de derecho público apenas está iniciándose como práctica general y le queda un largo camino para desarrollarse y consolidarse. En este sentido, entidades como el Colegio Nacional de Abogados Municipalistas CNAM, debe ofrecer la asesoría para la implementación de este tipo de acuerdos para la prestación de servicios o ejercicio de funciones comunes a dos o más municipios, basados en nuestro marco jurídico y desde luego, en la experiencia internacional disponible. En este aspecto, debo agregar, que tratándose de asociaciones municipales de derecho público habrá que recurrir a la experiencia internacional, sí, pero con sus reservas.
Siguiendo al Dr. Jorge Luis Majorano, “no se trata de adquirir la copia fiel, sino de realizar el ajuste exacto”. Es decir, los modelos extranjeros no deben asumirse al pie de la letra, sin la previa adecuación a nuestra realidad política, económica, jurídica y social.
Concluyo pues, que en el debate y desarrollo del federalismo, no se podrá avanzar en México sin las asociaciones de municipios de derecho privado, como válidos interlocutores de sus intereses. Empero, mucho menos avanzará sin la promoción de las asociaciones de municipios de derecho público, como herramienta para la solución de asuntos y ejercicio de funciones municipales comunes, antes de la intervención del Gobierno estatal o provincial y que justifiquen la pertinencia del orden de gobierno municipal.
