Artículo por Marcos Pérez Esquer.
¿Una Invasión Competencial al Ámbito Municipal?
El pasado día 6 de abril de 2022, el Senado de la República aprobó la nueva Ley General de Movilidad y Seguridad Vial, y la remitió al Ejecutivo para su promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación.
La emisión de esta nueva normatividad tiene como antecedente directo, el decreto publicado el 18 de diciembre de 2020 en el Diario Oficial de la Federación, por el cual se declararon reformadas diversas disposiciones constitucionales en materia de movilidad y seguridad vial.
Este antecedente es justamente el que reconoció el derecho humano a la movilidad, mismo que, en los térimos de la adición formulada al artículo 4º de la Carta Magna, deberá garantizarse en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad.
La misma reforma constitucional, le confirió al Congreso de la Unión la facultad de expedir legislación general en esta materia, es decir, le otorgó la atribución de emitir una norma para distribuir competencias en la materia entre los tres órdenes de gobierno.
Así mismo, le asignó a los Municipios la facultad de formular, aprobar y administrar los planes en materia de movilidad y seguridad vial, en los términos de las leyes federales y estatales relativas; y le confirió algunas atribuciones administrativas de coordinación al Consejo de Desarrollo Metropolitano, y a las zonas metropolitanas interestatales del país.
Por último, en el régimen transitorio de dicho decreto, se dispuso que el Congreso de la Unión debería emitir la Ley General de Movilidad y Seguridad Vial, dentro de los ciento ochenta días posteriores a su entrada en vigor. Considerando que el decreto entró en vigor el día 19 de diciembre de 2020, ese plazo se agotó el 17 de junio de 2021, lo que significa que la ley se emitió con más de nueve meses de retraso.
Pero más allá del retraso legislativo, debe reconocerse que salvo por la omisión de regular el doble semi-remolque, y la obligación del seguro de responsabilidad civil frente a terceros, el producto final parece revestir aspectos bastante positivos con los que se pretende abatir los accidentes y siniestros por los que pierden la vida 44 personas en promedio diariamente, y 81 más resultan heridas, en todo el país.
Para esto, regula las velocidades máximas en calles, avenidas y carreteras; los niveles máximos en las pruebas de alcoholemia obligatorias en todo el país; la priorización de peatones y ciclistas en las políticas públicas de movilidad; la creación del Sistema Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, para coordinar acciones en los órdenes de gobierno; el incremento de medidas de seguridad de los vehículos nuevos; la preferencia de vehículos eficientes; el uso obligatorio del cinturón de seguridad en todos los pasajeros de vehículos motorizados; el uso de sillas de retención infantil; el uso obligatorio de casco en motociclistas; la prohibición de hablar o textear por teléfonos celulares u otros dispositivos electrónicos mientras se conducen vehículos; la expedición de licencias, incluyendo licencias digitales; la prohibición de gravámenes locales al autotransporte federal; etc.
Pero nuestro propósito en este momento no es bordar respecto del derecho humano a la movilidad, ni respecto de las bondades que indudablemente contiene la nueva legislación, sino en torno a la eventual invasión competencial en la que podría estar incurriendo en detrimento del ámbito de atribuciones de los Municipios.
En este sentido, todo parece indicar que en efecto, el ordenamiento presenta aspectos jurídicamente cuestionables que podemos encuadrar en al menos dos apartados:
Primero.- La coexistencia de dos regímenes constitucionales diversos e incompatibles, respecto del servicio público de tránsito municipal.
El inciso h), de la fracción III, del artículo 115 constitucional, señala que los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos de seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito.
Es decir, la Constitución le otorga a los Municipios facultades exclusivas en materia de servicio público de tránsito. La Suprema Corte de Justicia de la Nación, empero, delimitó los alcances de esta facultad municipal en la controversia constitucional 2/98 en la que señaló que se circunscribe a las zona urbanas. De hecho, la Jurisprudencia con registro digital 160727 sostiene entre otros aspectos, que “El servicio público federal de tránsito se proporciona en los caminos y puentes de jurisdicción federal; el servicio público estatal de tránsito, en los caminos y puentes de jurisdicción estatal, así como en las zonas urbanas no atendidas por los Municipios; y el servicio público municipal de tránsito, en las zonas urbanas, habida cuenta que, en términos generales, los caminos que comunican a unas zonas urbanas con otras de la misma clase son de jurisdicción federal o estatal.”
En esos términos, queda ahora claro que los Municipios tienen a su cargo el servicio público de tránsito en las zonas urbanas de sus jurisdicciones, por lo que, entre otras cosas, pueden emitir reglamentos de tránsito que regulen dicho servicio. Luego entonces, estos reglamentos serán la norma más adecuada para ello, y solo en ausencia del mismo, alguna ley estatal podría suplir la laguna legal, y de hecho, de existir ambas normas, la Suprema Corte ha sostenido que prevalecería el reglamento municipal.
A esto obedece por ejemplo, lo dispuesto por la Jurisprudencia con registro digital 2011823 que señala: “SERVICIO PÚBLICO DE TRÁNSITO. CARACTERÍSTICAS DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES DEL ESTADO DE JALISCO EN LOS ACTOS RELATIVOS. Conforme al artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Municipios tienen la facultad primigenia y exclusiva para prestar, directamente, entre otros, el servicio público de tránsito (salvo convenio aprobado por el Ayuntamiento respectivo). Por otra parte, del artículo 15 de la Ley de Movilidad y Transporte del Estado de Jalisco, así como de lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la controversia constitucional 2/98, el 20 de octubre de 1998, se colige que los Municipios deben ejercer el control del tránsito en las zonas urbanas o centros de población de su territorio, en tanto que al Estado corresponde efectuarlo en carreteras y puentes estatales. Por tanto, los actos de las autoridades del Estado de Jalisco en el ejercicio del servicio público de tránsito, a fin de fundar su competencia, en términos del numeral 16 constitucional, forzosamente deberán contener: a) cuando el hecho que dio motivo a su emisión ocurra en caminos y puentes de jurisdicción estatal, la cita de los preceptos legales que confieren las atribuciones respectivas (competencia material) y el señalamiento del lugar en el que se suscitaron, respecto del cual deberá precisarse que corresponde a esa jurisdicción estatal (competencia territorial) y, b) en los casos en que la infracción se detecta en una zona urbana municipal, cuya facultad originaria para prestar el servicio público de tránsito recae en el Municipio, indicarán los preceptos legales que les confieren atribuciones en materia de tránsito (competencia material), el convenio de colaboración y/o coordinación celebrado con el Ayuntamiento respectivo (competencia material especial) y el señalamiento del lugar en el que se suscitaron, respecto del cual deberá precisarse que corresponde a jurisdicción municipal, de la cual se cuenta con convenio (competencia territorial especial).”
De lo anterior se colige que son los Municipios, los encargados de prestar el servicio público de tránsito en sus zonas urbanas, y reglamentarlo de manera autónoma; sin embargo, la reforma constitucional en materia de movilidad, introdujo un régimen que parece incompatible con lo anterior. Esto, porque al facultar al Congreso de la Unión para expedir una legislación de carácter general, que como tal, distribuya competencias entre los órdenes de gobierno, le está permitiendo a la Federación, normar buena parte del servicio público de tránsito municipal -mismo que termina inmerso dentro del concepto de movilidad-, en contraversión de la autonomía reglamentaria municipal en la materia. Es decir, en términos de una buena técnica legislativa, en todo caso lo que debió ocurrir, es que el constituyente permanente eliminara del artículo 115 la facultad de los Municipios en materia de tránsito, para devolvérsela, bajo ciertas bases, a través de la ley general. Pero con la convivencia de ambos regímenes, al reglamentar el tránsito, los Municipios ya no tendrán claridad respecto de si deben atender las bases dispuestas por la ley general, o asumir plenamente su autonomía reglamentaria.
Contra esto, podría argumentarse que los conceptos de “movilidad” y de “tránsito” no son sinónimos, que aluden a asuntos distintos, y en efecto no son lo mismo, pero vaya que sí refieren a cuestiones muy similares, y como hemos dicho, todo indica que el segundo de los conceptos queda subsumido en el primero. Al menos eso es lo que irremediablemente tenemos que concluir cuando vemos que la nueva ley general regula aspectos como las velocidades máximas en calles, avenidas y carreteras, o el uso de cinturón de seguridad, las sillas para menores, o el alcoholímetro. Así lo revelan también las leyes estatales de movilidad, como la del Estado de Jalisco aludida en la jurisprudencia supracitada, o la de Nuevo León (véase la tesis con registro digital 2022337), que regulan el tránsito estatal.
Acudir a los conceptos legales de los términos movilidad y tránsito, también nos ayuda a entender esa relación íntima entre ambos, ya que, mientras la nueva ley señala que la movilidad es “El conjunto de desplazamientos de personas, bienes y mercancías, a través de diversos modos, orientado a satisfacer las necesidades de las personas” (Art. 3, fracción XXXII), la Suprema Corte ha dicho que “el servicio público de tránsito es la actividad técnica, realizada directamente por la administración pública, encaminada a satisfacer la necesidad de carácter general de disfrutar de seguridad vial en la vía pública y poder circular por ella con fluidez como peatón, como conductor o como pasajero, mediante la adecuada regulación de la circulación de peatones, de animales y de vehículos, así como del estacionamiento de estos últimos en la vía pública.” (Jurisprudencia con registro digital 160727).
Como puede verse, los conceptos se entrelazan, ya que, si regular la movilidad implica regular el conjunto de los desplazamientos en general, regular el tránsito consiste en regularlos para que se realicen en condiciones de seguridad y fluidez.
Ese entrelazamiento de conceptos se constata también a partir del hecho de que, en tanto la Suprema Corte vincula el concepto de “seguridad vial” al de “servicio público de tránsito”, el constituyente permanente lo vincula con el de “movilidad”. Y además, la propia ley general establece que la “movilidad se enfoca en el tránsito de personas y vehículos” (Art. 34, f. I), amén de que claramente entra a la regulación de diversos aspectos del tránsito, como sucede con los dispositivos de control de tránsito, las facultades de reglamentación del tránsito, los accidentes y siniestros de tránsito, la señalización del tránsito, la determinación de velocidades máximas de tránsito, el servicio público de tránsito, la movilidad y seguridad vial del tránsito, las medidas mínimas del tránsito, y las sanciones de tránsito.
Queda claro sin embargo, que el problema no deviene exclusivamente de la nueva legislación, sino que tiene su origen en el decreto que reformó la Carta Magna en materia de movilidad, mismo que creó un nuevo régimen para la regulación del servicio público de tránsito, sin eliminar el que ya lo regía antes en la propia Constitución.
Segundo.- La ausencia de una participación real y efectiva de los Municipios, en el Sistema Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, y en la elaboración de la Estrategia Nacional.
La fracción V, del artículo 115 constitucional, establece que los Municipios tienen facultad para formular, aprobar y administrar los planes en materia de movilidad y seguridad vial, en los términos de las leyes federales y estatales.
Ante esto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que si bien las facultades de los Municipios dispuestas en dicha fracción no les son exclusivas, ya que deben desarrollarlas en los términos de las leyes federales y estatales, su intervención en la planeación estatal debe ser real y efectiva, y no como meros ejecutores, siendo el caso que en el ordenamiento que nos ocupa, los Municipios ni siquiera forman parte del Sistema Nacional de Movilidad y Seguridad Vial.
La tesis aludida es la de registro digital 161383, que derivó de la controversia constitucional 94/2009, y que establece lo siguiente: “ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS MUNICIPIOS GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y EFECTIVA DENTRO DEL CONTEXTO DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA MATERIA. Las facultades de los Municipios en materia de asentamientos humanos previstas en la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entendidas en el sistema constitucional concurrente, no son normativas exclusivas ni definitivas, ya que el acápite de dicha fracción indica claramente que siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales y estatales relativas; así, aquéllas deben entenderse siempre en el contexto de las facultades concurrentes distribuidas constitucional y legalmente; sin embargo, en virtud de las reformas constitucionales destinadas a reforzar la autonomía municipal, concretamente las de 1983 y 1999, debe tenerse presente que el Municipio siempre goza de un grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal, debiendo tener una intervención real y efectiva en ella y no ser un mero ejecutor.”
El criterio judicial anterior exige que cuando el legislador distribuya competencias en una ley general que aluda a alguna de las facultades contenidas en esa fracción del artículo 115 constitucional, debe hacer una distribución real; es decir, el legislador tiene que reconocerle al Municipio un papel protagónico en la materia, sin que pueda quedar como un mero ejecutor, cosa que a nuestro juicio no ocurre en la especie, o al menos no con claridad, ya que no solo no los integró al Sistema Nacional de Movilidad y Seguridad Vial, sino que le encargó a este Sistema, “la formulación y aprobación de la Estrategia Nacional que será la base para el diseño de políticas, planes y acciones que implementen las autoridades de los tres órdenes de gobierno en la materia” (Art. 7, apartado B, fracción VII), es decir, el Sistema Nacional diseñará la estrategia de movilidad aplicable a los Municipios, sin necesidad de tomarlos en cuenta.
En conclusión, podríamos decir que, si bien resulta innegable el noble propósito y los incontestables avances que la nueva legislación conllevan, también es verdad que el nuevo marco constitucional y legal de la movilidad, introduce un régimen jurídico para la regulación del tránsito, inconsistente con el todavía vigente dispuesto por el artículo 115 constitucional, y además, omite incorporar adecuadamente la participación municipal en la planeación y en la definición de las estrategias de movilidad.
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Marcos Pérez Esquer.
Nació el 27 de julio de 1970, en la ciudad de San Luis Río Colorado, Sonora. Es Contador Público con Maestría en Finanzas por el Centro de Enseñanza Técnica y Superior (CETYS Universidad), así como Licenciado en Derecho por la Universidad Autónoma de Baja California (UABC) con Especialidad y Maestría en Derecho Administrativo, y con Maestría en Ciencias Jurídicas por la Universidad Panamericana (UP). Cuenta con diplomados en Defensa Internacional de los Derechos Humanos (Universidad de Zaragoza, España), y en Protección Internacional de los Derechos Humanos de la Mujer (Universidad Austral, Argentina). Estudios de Maestría en Ciencia Política por el Centro Universitario de Tijuana, de Maestría en Historia del Pensamiento y de Doctorado en Derecho (UP).
Ha sido Regidor en su municipio natal, y Delegado de la Comisión para la Protección y Defensa de los Usuarios de Servicios Financieros (CONDUSEF) en el Estado de Sonora; Tesorero General de la Organización Demócrata Cristiana de América (ODCA); y Director General de Programación, Presupuesto y Contabilidad de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; así mismo, ha sido dos veces Diputado Federal (en las legislaturas LVIII y LXI, en la primera ocasión por mayoría relativa y en la segunda por la vía plurinominal). Es profesor de Derecho Parlamentario en la Universidad La Salle, Ciudad de México, columnista del Semanario Contraseña, y consultor jurídico.
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