Por: Eduardo Torres Alonso. Ganador de nuestro Concurso de Ensayo sobre los Derechos Humanos en el Municipio.
Una Aproximación
La formalización del reconocimiento y protección de los derechos humanos por parte de los gobiernos es un paso fundamental para construir el andamiaje institucional de alcance nacional, subnacional y local para que dichos derechos puedan ser ejercidos por la ciudadanía y salvaguardados por los distintos niveles de autoridad y se concrete, así, un Estado de Derecho.
La reforma de 2011, conocida como de derechos humanos, que modificó el artículo 1o. de la Constitución Política mexicana mandata que: “En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección”. En este sentido, el mismo artículo dice más adelante: “Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad”. Antes de dicha reforma, en México se contaban con instituciones y leyes en materia de derechos humanos; lo relevante de este cambio es que se incorporó al derecho interno el bloque de constitucionalidad, la interpretación conforme y el principio pro persona.[1]
Cuando se habla de “Todas las autoridades”, necesariamente, se incluye a las municipales. Ellas no escapan al cumplimiento de lo establecido en la Carta Magna.
La importancia de velar por los derechos humanos en el municipio no es sólo porque éste sea considerado el espacio originario de la vida cívica o en donde los vínculos de solidaridad, confianza y armonía nacen y potencian, sino porque los contextos, dinámicas y condiciones de vida expresan ahí sus mayores desigualdades. Sin una política de protección de los derechos que considere al ámbito municipal, se agudizan las vulnerabilidades de las personas del lugar. Es decir, si bien el gobierno de la República puede expresar las directrices generales de las políticas en la materia y los gobiernos de los estados hacer lo propio, se requiere la existencia de operadores en el ámbito político y geográfico más pequeño, el municipio, base territorial y de organización política y administrativa de las entidades federativas, que es en donde se pretende incidir. La ejecución local deviene fundamental.[2]
Este trabajo ofrece una descripción y una reflexión sobre el fortalecimiento del municipio y del proceso de institucionalización de los derechos humanos en dicho nivel de gobierno, y se realiza una propuesta para fortalecer los derechos en ese ámbito político y geográfico.
Breve nota del fortalecimiento municipal
Entre 1519 y 1821, el municipio fue el instrumento idóneo para la administración de la Colonia[3] y fue, a la vez, el espacio en donde se originaron los movimientos independista y revolucionario de los siglos XIX y XX, respectivamente. Entre la promulgación de la Constitución de 1917 y 2020 (año de la última reforma al municipio), el artículo que regula la vida municipal, el 115, ha sufrido 17 cambios,[4] cada uno con distintos objetivos.
Acaso el más significativo sea el de 1983 que, en el marco de la descentralización de la vida nacional, dotó al municipio de autonomía política; fortaleció su hacienda y le devolvió facultades antes ubicadas en la esfera de la Federación y de los Estados; le dio mayor libertad para planear su economía; le otorgó facultades en materia de desarrollo urbano; estableció los servicios públicos que debía otorgar; permitió las figuras de coordinación y asociación entre municipios para prestar servicios públicos, y estableció la redistribución de competencias en materia fiscal.[5]
Como resultado de este fortalecimiento, este nivel de gobierno está facultado para elaborar sus propios reglamentos y bandos municipales, y se encuentra obligado a formular y aprobar su Plan de Desarrollo Municipal. Desde este documento, como los que con base en lo establecido en la Constitución Política del país pueden expedir, la perspectiva de derechos humanos debe ser incorporada para darle un tratamiento integral y sistémico a los problemas. Esto no puede ser de otra manera ya que las funciones y servicios que tiene a su cargo la autoridad municipal, señalados en la fracción III del artículo 115 constitucional, pueden ser provistos, precisamente, con un enfoque de derechos humanos y de género, aspecto íntimamente ligado a éstos.[6]
La institucionalización de los derechos humanos en el municipio
La institucionalización de la protección de los derechos humanos en el ámbito municipal es reciente. No es sino hasta la penúltima década del siglo XX cuando en algunas entidades federativas se crearon, con distintas denominaciones, facultades y atribuciones, instancias en la materia. El ayuntamiento de Colima fue pionero. En 1983, mediante el acuerdo publicado del 21 de noviembre de ese año, se estableció la Procuraduría de Vecinos, primer Ombudsman[7] en el país a nivel municipal. El titular de dicha Procuraduría era designado por el cabildo a propuesta del presidente municipal. Un año después, se expidió la Ley Orgánica Municipal del Estado de Colima, que recogió dicha figura siendo optativa su creación para los municipios colimenses.[8] Un lustro después, el 22 de diciembre de 1988, se publicó el Periódico Oficial del Estado de Querétaro el Reglamento General de la Defensoría de los Derechos de los Vecinos.[9]
Existen otras experiencias como las del Estado de México que ha creado comisiones municipales de derechos humanos, aunque sin dotarlas, propiamente de las facultades de un Ombudsperson, cuya tarea es promover los derechos humanos. En Nayarit, existen las comisiones municipales de derechos humanos, establecidas en 2001, como organismos auxiliares del municipio. También se registra la existencia efímera de la Comisión Municipal de Derechos Humanos de Huajuapan de León, Oaxaca, cuya creación data del 18 de enero de 2000, pero el entonces Procurador de Justicia de esa entidad presentó una controversia constitucional el 15 de marzo de ese año, resolviendo la Suprema Corte de Justicia de la Nación la inconstitucionalidad del reglamento que creó dicha Comisión.
En la actualidad, en la mayoría de los municipios mexicanos existen comisiones en materia de derechos humanos, generalmente con carácter permanente, integradas por regidores que promueven el respeto y la observancia de los derechos humanos en el ámbito de su competencia. En otros casos, se han creado defensorías municipales que, entre otras atribuciones, tienen la de promover y difundir la práctica de los derechos humanos al interior del ayuntamiento; supervisar que los actos de autoridad cuenten con el enfoque de derechos humanos; orientar a la población en temas de su competencia; ser el enlace entre el ente público estatal en la materia y el ayuntamiento, en fin, dar seguimiento al cumplimiento de solicitud de informes que realice dicho ente público y acompañar el cumplimiento de las medidas precautorias o cautelares solicitadas por éste.
Una propuesta. Aproximación final
Construir estructuras en el ámbito municipal en materia de derechos humanos es una acción que requiere un compromiso ético y voluntad política, además del concurso de distintos niveles autoridad y de la sociedad civil.
La figura del Ombudsperson debe ser incorporada al ámbito municipal, buscando, con ello, capacitar e instruir a las personas servidoras públicos de ese nivel de gobierno; difundir, con mayor alcance entre la población vecina, lo relativo a sus derechos humanos, y proteger sus derechos de violaciones cometidas por autoridades municipales. Esto fortalecería el sistema de protección no jurisdiccional de los derechos humanos, que existe en el país desde 1992, ya que, a partir de los compromisos suscritos por México, hay la obligación de proteger los derechos en todos los niveles de gobierno, no siendo privativa esta tarea de un tipo de institución. Las comisiones de regidores como las defensorías municipales ven limitadas sus tareas a partir de lo dispuesto en las leyes, por la predominancia de las comisiones nacional o estatales de derechos humanos, y por los propios recursos humanos y económicos con los que cuentan. Además, hay que mencionar la disparidad en las facultades de los Ombudsperson de los estados.[10] Esto hay que tomarlo en cuenta al momento de acometer la reforma que se propone.
La creación, como un órgano autónomo municipal, del Ombudsperson, que estaría dentro de las facultades de los congresos de los estados, no implica que desaparezcan las facultades de atracción, la competencia auxiliar o la concurrencia de competencias que posee la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), al contrario, es una oportunidad para desahogar, en el menor tiempo posible, los asuntos en el ámbito municipal. Además, la coordinación entre la CNDH, la comisión estatal y la figura municipal debe ser permanente. La designación de quien ocupará la titularidad de este órgano no debe ser facultad del presidente municipal, sino resultado de una convocatoria pública para que, con criterios claros, se elija a la persona más capacitada para la tarea. Por su parte, en donde la población sea mayoritariamente integrante de pueblos originarios, el proceso de designación debe responder a los sistemas normativos internos, teniendo en cuenta el pluralismo jurídico. No puede ser de otra manera si se considera que la Constitución reconoce la composición pluricultural de la Nación y los derechos a aplicar sus propios sistemas normativos y a acceder plenamente a la jurisdicción del Estado.
A esta propuesta no escapa la desigualdad existente entre los 2,471 municipios mexicanos.[11] De esta manera, a la par de crear estas instancias municipales, debe ocurrir una profunda reforma que construya un piso más igualitario para los municipios. La fortaleza de las instituciones democráticas también depende del grado de desarrollo económico existente.
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Eduardo Torres Alonso, ganador de nuestro concurso de ensayo, es Licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (FCPyS) de la UNAM, Licenciado en Desarrollo Municipal y Gobernabilidad por el Centro de Estudios para el Desarrollo Municipal y Políticas Públicas, y Licenciado en Derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas, ambos de la Universidad Autónoma de Chiapas, y Maestro en Administración Pública por el Instituto Nacional de Administración Pública. Profesor de la FCPyS de la UNAM.
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Referencias
CNDH. “¿OMBUDS… QUÉ? Origen de la palabra Ombudsperson”. https://blog.cndh.org.mx/node/84#:~:text=Actualmente%2C%20la%20palabra%20Ombudsman%20designa,en%20diferentes%20pa%C3%ADses%20de%20Iberoam%C3%A9rica.
CONEVAL. Medición de la pobreza en los municipios de México, 2020. México, 2021.
Estrada, Alexei Julio. El Ombudsman en Colombia y en México. Una perspectiva comparada. México: Universidad Nacional Autónoma de México, 1994.
Mejía Pedraza, Nicolás. Balance y perspectivas del desarrollo municipal. México: INAP, 2013.
Monsiváis Carrillo, Alejandro y Brena Ríos, Lena Alejandra. “Los ombudsman en las entidades federativas en México: ¿cómo explicar su desempeño?”. Estudios Sociológicos XXIX, 86 (2011): 463-496.
Nava Negrete, Alfonso. “Los municipios en México”. En Estudios Administrativos, 311-333. México: Universidad Nacional Autónoma de México, 2011.
Rendón Huerta, Teresita. “Derecho municipal (el municipio, su competencia, origen y perspectiva)”. Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana, 13, (1981): 793-835.
Salazar Ugarte, Pedro (coord.). La reforma constitucional sobre derechos humanos. Una guía conceptual. México: Senado de la República, México, 2014.
Tinoco, Rolando et al. Capacidades municipales en materia de derechos humanos. Estudio de caso en 16 municipios fronterizos del sureste de México. México: El Colegio de la Frontera Sur, 2019.
[1] Salazar Ugarte, Pedro (coord.), La reforma constitucional sobre derechos humanos. Una guía conceptual, (Senado de la República, México, 2014), p. 17. [2] Tinoco, Rolando et al., Capacidades municipales en materia de derechos humanos. Estudio de caso en 16 municipios fronterizos del sureste de México, (El Colegio de la Frontera Sur, México, 2019), p. 13. [3] Rendón Huerta, Teresita, “Derecho municipal (el municipio, su competencia, origen y perspectiva)”, Jurídica. Anuario del Departamento de Derecho de la Universidad Iberoamericana 13 (1981), pp. 807-808. [4] Mejía Pedraza, Nicolás, Balance y perspectivas del desarrollo municipal, (INAP, México, 2013), p. 13. [5]Ibídem, pp. 113-114. Cfr. Nava Negrete, Alfonso, “Los municipios en México”, en Estudios Administrativos, (Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2011), pp. 311-333. [6] Instituto Nacional de las Mujeres, Normatividad municipal para la igualdad de género, citado por Tinoco, Rolando et al., op. cit., p. 28. [7] “[…] en marzo de 2018, durante el XXII Congreso Internacional de la Federación Iberoamericana del Ombudsman (FIO), realizado en la ciudad de Panamá, Panamá, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México propuso utilizar la palabra Ombudsperson en el lugar de Ombudsman”, de esta manera en México se utiliza la primera palabra. CNDH, “¿OMBUDS… QUÉ? Origen de la palabra Ombudsperson”, https://blog.cndh.org.mx/node/84#:~:text=Actualmente%2C%20la%20palabra%20Ombudsman%20designa,en%20diferentes%20pa%C3%ADses%20de%20Iberoam%C3%A9rica. [8] Estrada, Alexei Julio, El Ombudsman en Colombia y en México. Una perspectiva comparada, (Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1994), p. 29. [9]Ibídem, p. 31. [10] Monsiváis Carrillo, Alejandro y Brena Ríos, Lena Alejandra, “Los ombudsman en las entidades federativas en México: ¿cómo explicar su desempeño?”, Estudios Sociológicos XXIX, 86 (2011), pp. 463-496. [11] Cfr. CONEVAL, Medición de la pobreza en los municipios de México, 2020, (México, 2021).
